把握正确方向 加强指导监督
努力推动地方国资监管工作开创新局面
----在全国国资委系统指导监督工作研讨培训班上的讲话（摘要）
国务院国资委副主任、党委副书记 黄淑和
2014年9月26日
党的十八届三中全会提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。各级国资委要深刻领会三中全会精神，深入开展指导监督工作，着力在完善国资监管体制、加强国资监管方面做好“五篇文章”，在推动国资国企深化改革中落实好八点工作要求。
一、当前完善国资监管体制和加强国资监管的重点任务
（一）积极探索以管资本为主加强国有资产监管的新模式和新方法。
以管资本为主加强国有资产监管，是完善国有资产管理体制的基本要求,也是各级国资委面临的重点任务。党的十六大确立新的国有资产管理体制以来，全国国资监管工作取得了很大成绩。但随着监管工作的不断深入，国资监管工作也出现了一些偏差。主要问题是：国资监管工作定位不够准确,监管权力行使范围越来越宽，审批备案事项越来越多，出现过多干预企业具体经营现象；对不少事项的监管，仍然沿用过去针对国有独资、控股企业的监管方式，忽视了企业的股权结构和治理规则，适应不了企业改革发展形势的新变化。因此，以管资本为主加强国有资产监管，既是对进一步调整优化国资监管职能、规范国资委履职方式提出的新要求，也是对我们这支队伍的素质和水平、特别是履职能力提出的新要求。当前，我们要认真抓好以下四个重点的落实：
一要“定好位”，把握以管资本为主的实质要求。以管资本为主，就是要找准国资委作为政府层面出资人代表的职责定位，以产权关系为纽带，抓好产权，下放事权，做好出资人应该做的事，放掉出资人不该做的事。在行权方式上，要求国资委更加注重运用法律手段，通过公司章程和公司治理结构依法履行好出资人职责。
二要“搭好平台”，落实国有资本运作的市场主体。改组组建国有资本投资运营公司是落实以管资本为主的重要途径。要立足于出资关系，规范国资委对国有资本投资运营公司的监管，依法将部分股东会权利授予国有资本投资运营公司董事会行使。要通过做实做好国有资本投资运营公司，实现在资本运作上有所作为，在推动产业聚集和升级上有所作为。要尊重国有资本投资运营公司对划入其下的企业依法行使出资人权利，国资委对被划入国有资本投资运营公司的企业不再直接行使出资人职能。这里提醒大家注意两点：在改组组建国有资本投资运营公司过程中，不能将现有融资平台公司进行简单“翻牌”，使这类平台公司变成“走了样”的国有资本投资运营公司；要探索推动符合条件的国有企业“干干净净”整体上市，不搞拖泥带水，逐步清理整合存续企业和“壳”公司，避免集团公司与上市公司的治理结构完全重合。
三要“管好资本”，聚焦出资人主要职能。“管好资本”要突出抓好以下四项重点：（1）实施国有资本运作。关注资本活力和效率，实现对资本的统一配置和科学监管，加强对国有资本流转环节的管理与规范。（2）管好国有资本投向。围绕国有经济布局结构调整和发展战略，对国有资本投向进行规范和引导，保证国有资本真正投到应该投的地方，切实发挥其应有功能和作用。（3）提高国有资本回报。立足于国有资本保值增值，做好业绩考核和国有资本收益管理等工作。（4）维护国有资本安全。发挥国有资本监督机制合力，落实责任追究，切实防止国有资产流失。
四要“做好减法”，精简优化国资监管职能。大力推进简政放权，梳理明确国资监管审核、批准、备案事项,探索建立出资人审批事项清单制度，分批取消或者下放具体项目，确保该取消的坚决取消、该下放的下放到位，真正让企业“舒筋骨、增活力”。同时，要做好简政放权后的有效工作衔接，避免出现监管真空。要按照地方党委、政府的统一部署，依据“两个不行使”原则，对目前国资委配合有关部门开展的不属于出资人职责的工作，逐一进行研究和清理，以更好地突出做好国资监管的“主业”。
总的来讲，落实以管资本为主的要求，各地国资委要牢牢把握好六点：一是必须找准工作定位；二是重视抓好产权管理；三是着力搞好资本运作；四是着重行使三项权利；五是大力推进简政放权；六是依法完善行权方式。
（二）努力提高国有企业功能界定与分功能监管的科学性和有效性。
准确界定不同国有企业功能，并对国有企业实施分功能监管，是完善国有资产管理体制、提升监管工作水平的重要基础。十多年来，国有企业规模日益壮大，国际化经营业务逐步拓宽，商业模式不断更新。但就面上来看，国有资产监管方式的变革和创新则相对滞后，越来越不能适应监管企业类型各异、战略多元的发展现实。下一步，如何体现监管方式的差异化，如何提高监管工作的针对性和有效性，这是各级国资委必须进一步探索和破解的一个重要课题。十八届三中全会提出准确界定不同国有企业功能，为解决国资国企改革深层次问题开出了一个良方。目前，一些地方探索提出了功能界定和分类监管的政策思路，国务院国资委对此也在抓紧研究论证。
当前，在准确界定国有企业功能的探索实践中，要注意把握以下三点：一是要在功能界定中坚持国有企业市场化改革的方向。对提供公共产品和服务、承担重大战略任务等职能的企业，要注意把握其企业法人属性，防止形成一批“准政府”机构。二是要注意将功能界定与深化国企改革的其他重点任务结合起来。比如，通过功能界定，分类深化董事会建设和完善公司治理结构，区分不同类型企业确定国有股权的不同比例，积极发展混合所有制经济等。三是要在功能界定基础上探索实施分功能监管。在资源配置方式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施差异化监管政策。比如，在考核指标上，要区别企业政策性业务与经营性业务，对提供公共服务的企业主要考核其服务质量、运营效率和安全，并引入社会评价机制；对承担特定功能的企业重点考核其完成政府重大专项任务情况，兼顾社会效益和经济效益；对处于一般竞争领域的企业重点关注经营业绩，提升价值创造力和核心竞争力。
（三）大力推进本地区经营性国有资产集中统一监管。
推进经营性国有资产集中统一监管，是完善国资监管体制的内在要求，也是多年来我们在指导监督工作中始终强调的一个工作重点。据统计，截至2013年底，地方国资委监管覆盖面为72.48％，地方其他部门所属监管企业资产总额为19万多亿元，负债13.4万亿元，涉及3.6万户企业。这些企业规模效益和资产质量差异较大，总体上看市场化程度不高。
今后一个时期，各地国资委要紧紧依靠当地党委、政府的部署推动，继续做好经营性国有资产集中统一监管工作。要将这项工作纳入本地区国资国企改革的重点任务，按照地方党委、政府的部署，注意配合相关部门深入细致地做好企业脱钩、改制工作，“成熟一户、接收一户”，避免“拖辫子”、“留尾巴”。要综合分析划入企业所处的行业领域和经营状况，区分不同情况，有的可作为国资委直接监管对象，有的可与现有监管企业合并重组，有的可划入国有资本投资运营公司作为其子企业管理。要按照《公司法》、《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，依法对划入企业履行出资人职责，大力提高专业化、规范化的监管水平，实现划入企业管理体制朝着市场化方向发展。
（四）加快地方国有经济布局结构调整和国有资源优化配置。
加快国有经济布局结构调整和国有资源优化配置，是提高国有经济运行质量的必然要求，也是实现集中统一监管后更好发挥新体制优势的重要着力点。当前,我国产业结构正面临深刻变革，传统产业竞争优势日益减弱，先进制造业、新能源、新材料、新一代信息技术等战略性新兴产业逐步兴起，区域发展战略深入实施，跨地区的产能转移和产业合作更加频繁。与此同时，地方国有经济布局结构不合理、资源配置效率不高等问题依然存在，国有经济大多集中在传统产业领域，不少企业还处于产业链和价值链的中低端，结构趋同明显，同质化竞争较为普遍，具有较强竞争力的大企业大集团还比较少。如何抓住这轮产业结构调整的有利契机，加快优化国有经济布局和结构，加大国有资源整合配置力度，这是各地国资委必须花大力气予以解决的重大课题。这里，我强调三点：
一要把握好国有资本的投向。要立足地方经济发展战略，围绕提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等，进一步明确地方国有经济布局结构调整的重要领域和关键着力点，在此基础上做好国有资源优化配置。坚持有所为有所不为，推动国有资本从不具备竞争优势的领域和业务中有序退出。
二要积极探索布局结构调整和资源优化配置的有效方式。当前，重点要运用好三种方式、发挥好三个作用：一要运用好市场方式，发挥好市场的主导作用。充分遵循市场规律优化布局结构，善于根据市场主体的不同需求配置资源，不搞“拉郎配”，不搞“运动式进退”。二要运用好资本运作方式，发挥好国有资本投资运营公司的平台作用。通过国有资本投资运营公司这个平台，推动国有资本布局的战略性调整,改善国有资本的配置效率和运营质量。三要运用好混合多元方式，发挥好社会资本的协同作用。积极发展国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，通过混合所有制改革，进一步优化国有经济布局结构，提高国有资本配置效率。
三要着力培育具有较强竞争力的大企业大集团。要根据本地实际，找准比较优势，推动国有资本向当地优势企业和特色企业集中。要争取做强做优一批具有地方特色、具有地区优势、具有支柱作用的大企业大集团，努力打造地方经济发展的“台柱子”。今后几年，各省级国资委要积极培育出一批全国一流、进入跨国公司行列的骨干企业，各地市要力争打造出一批全省一流、跨入全国先进行列的龙头企业，以此更好地引领、带动和服务地方经济发展。
（五）健全省级和地市级国资监管指导监督工作体系。
指导监督下级政府国资监管工作，是国资委承担的一项法定职责。近几年来，国务院国资委高度重视指导监督工作，积极采取措施推动构建国资监管大格局。去年在大连还专门举办了全国地市级国资委主任培训班，有力地推动了国资委系统建设。各省级国资委也积极开展对地市和县级的指导监督工作，取得了明显成效。但应当看到，目前，少数省市和部分地市指导监督工作体系仍不健全。有的省级国资委把主要精力放在监管企业上，对地市级和县级国资工作的指导监督重视不够；部分地市和县国资监管责任主体不明确；地市和县级国有资产基础管理仍较薄弱，迄今为止，还有11个省的资产统计工作没有覆盖到县级。
针对上述问题，各省级国资委要采取有力措施，深入做好指导监督工作。要按照三中全会有关国资国企全面深化改革的任务要求，注意指导地市和县把握好各项重点改革任务的正确方向和工作节奏。要重视指导地市和县制定好新一轮国资国企全面深化改革的政策文件，在以管资本为主加强国有资产监管、健全完善国资监管工作体系等重大问题上保持系统上下的衔接一致。要继续指导加强地市和县企业国有资产基础管理工作，进一步完善各类基础管理制度。
上述“五篇文章”，有的是探索多年的老话题，有的是形势发展的新要求，但都是当前深化国资国企改革面临的热点和难点问题。我们要在贯彻落实十八届三中全会精神的过程中，通过做好这“五篇文章”，推动实现以下“八个转变”：一是国资监管从管企业向管资本转变，二是监管方式从一刀切监管向分功能监管转变，三是国有经济布局从众多领域向重要领域转变，四是经营性国有资产从多头管理、分散配置向集中监管、统一配置转变，五是国有企业股权结构从单一股权或“一股独大”为主向混合多元为主转变，六是国有企业管理从行政化管理向市场化治理转变，七是国有资本运作从追求规模速度向追求质量效益转变，八是国有企业发展从注重国内竞争向有效参与国际竞争转变。
二、进一步指导推动国资国企深化改革的几点要求
（一）要公开透明推进改革。
各地国资委要将公开透明、阳光运作理念贯穿改革始终，以此凝聚各方共识，接受社会监督。要深入完善重大信息公开制度，按照三中全会关于“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开”的要求，尽快建立重大信息公开和发布机制，依法明确信息公开的范围、时效和程序。要探索建立监管清单制度，在不涉及国家秘密、企业商业秘密的前提下，主动公开监管事项和流程。
（二）要实事求是抓好改革。
深化国资国企改革，必须坚持从实际出发，遵循市场规律和企业发展规律，既不能拍脑袋下指标、脱离实际定任务，也不能不顾差异搞“一刀切”。要坚持问题导向，着眼于通过改革解决当前存在的突出问题。比如，在积极发展混合所有制经济上，要紧紧围绕转换企业经营机制、增强国有资本功能的目标，并根据企业改革发展的实际需求，积极推动国有资本、集体资本、非公资本等交叉持股、相互融合，绝不能不顾企业实际情况而搞那种“为混而混”的所谓改革。又如，在允许员工持股的改革中，要根据企业所在行业和经营特点，科学合理制定员工持股的范围和实施条件，通过员工持股激励，形成资本所有者与劳动者的利益共同体，更好地调动企业各类骨干人员的积极性。总之，制定各项重大改革措施，必须符合三中全会精神，必须符合本地区实际，必须符合市场经济规律和企业发展规律。
（三）要依法依规保障改革。
各地国资委要重视运用法治思维和法治方式推动改革和发展。要妥善处理好改革创新与依法合规的关系，确保重大改革于法有据。特别是在改组组建国有资本投资运营公司、积极发展混合所有制经济等重点改革过程中，必须严格依法进行规范运作。要按照“以管资本为主”的要求，依据《公司法》、《企业国有资产法》等法律法规，进一步规范国资委系统的主要职能和行权履责的方式手段，大力提高国资委系统依法监管的能力和水平。
（四）要集思广益促进改革。
各地国资委要围绕深化国资国企改革涉及的重点、难点问题，集思广益，切实做好改革方案的调研论证。要充分听取监管企业的意见建议，确保改革符合企业实际，避免因改革产生新的矛盾和不稳定因素。要善于借鉴兄弟省市的好做法好经验，找准改革路径和突破口，少走弯路，降低试错成本。要积极组织专家学者建言献策，广泛吸收各方面研究成果，拓宽改革思路，增强改革方案的科学性。要注意加强国资委系统的沟通配合，上下形成一盘棋，齐心协力抓改革，共同把国资监管工作推上一个新台阶。
（五）要聚焦体制机制深化改革。
增强国有企业活力效率，根子在体制机制，出路在深化改革。各地国资委要紧紧抓住影响企业活力效率的体制机制症结，在深化改革中努力实现“三个突破”：一要在完善公司治理结构上有新突破。依法厘清股东会、董事会、监事会、经理层的职责权限，努力实现公司治理各主体之间的协调运转、有效制衡。二要在推动企业内部三项制度改革上有新突破。逐步规范国有企业收入分配秩序，健全完善企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的机制制度。三要在建立科学的激励约束机制上有新突破。完善业绩考核，建立健全中长期激励约束机制，严格重大资产损失责任追究。
（六）要积极争取改革配套政策。
加快国资国企改革离不开配套政策的支持。各地国资委要重视研究改组组建国有资本投资运营公司、企业脱钩改制的配套政策问题。涉及企业合并分立、资产评估、债务重组、不动产转让等事项的，要争取相关部门明确税收政策；涉及土地用途变更、工商登记变更以及经营者集中等事项的，要争取有关部门加快办理。要下大力气解决国有企业办社会职能和历史遗留问题，妥善处理人员安置、医疗、养老保险接续以及“三供一业”等问题，为国有企业轻装上阵、公平竞争创造条件。
（七）要切实防范国有资产流失。
习近平总书记强调指出，“要吸取过去国企改革的经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”。因此，各地国资委一定要按照中央要求，在推动新一轮改革中切实防范好国有资产流失。凡是改革涉及企业改制、股权变动、产权交易、资产转让等重要环节的，都要按照规定的条件和程序开展评估、进场交易，通过市场发现价格，防止国有资产被暗箱操作和低估贱卖。要切实把好重大改革中的财务审计关、法律审核关和风险控制关，筑牢维护国有资产安全的坚实堤坝。
（八）要坚持一手抓改革、一手抓可持续发展。
改革是为了更好的发展。各地国资委要切实处理好抓改革与促发展、惠当前与利长远的关系。注意通过改革任务的落实，为企业提质增效升级创造条件，使改革红利的释放在加快发展上收到实效。当前，要在推动新一轮改革过程中，重视指导监管企业运用人才、技术、品牌、规模等方面的优势，加大市场开拓力度，优化产品结构，创新商业模式，拓展市场份额，积极培育新的经济增长点，努力为实现企业的转型升级和可持续发展打好基础。